La reciente modificación a la Ley de Glaciares aprobada por el Parlamento desata una tormenta de interrogantes entre especialistas, mientras organizaciones sociales y ciudadanos exigen mayor participación en una discusión que, según advierten, podría avanzar sobre derechos ambientales fundamentales.
En un reciente Documento de Trabajo difundido por el Centro Cultural para la Cooperación “Floreal Gorini” (CCC), un grupo de investigadores planteó una serie de cuestionamientos centrales acerca de la imperiosa necesidad de introducir cambios en la normativa que resguarda los hielos continentales. El Poder Ejecutivo Nacional sostiene que el texto vigente genera desasosiego jurídico, controversias en su hermenéutica, avasalla las atribuciones provinciales y atenta contra el desenvolvimiento productivo del país. Frente a este escenario, resultan inevitables las siguientes preguntas: ¿la iniciativa sancionada por los legisladores perfecciona la interpretación de la norma?, ¿resulta técnicamente más rigurosa?, ¿logra disipar la nebulosa legal existente?, ¿incorpora algún elemento novedoso respecto de su implementación? Vale entonces adentrarse en el análisis.
En los fundamentos que preceden al articulado de la reforma recientemente convalidada por las Cámaras, se esgrimen argumentos favorables a los retoques introducidos. Se afirma que el texto originario se presta a disensos interpretativos concernientes a su alcance y al objeto que pretende resguardar, que presenta una colisión aparente entre dos bienes jurídicos igualmente amparados por la Carta Magna —la salvaguarda del entorno natural y el aprovechamiento racional de los recursos del territorio—, y que también se hace eco del reclamo de un conjunto de provincias que demandan mayor precisión normativa que contemple las idiosincrasias regionales y las competencias locales.
Como toda creación humana, la ley primigenia admitía perfeccionamientos. Resulta razonable conjeturar —atendiendo, por ejemplo, a la innumerable cantidad de disputas institucionales que atravesaron esta cuestión en casi dos décadas desde las primeras deliberaciones parlamentarias— que la redacción de la norma glaciar pueda ser objeto de mejora. Sin embargo, resulta imperioso aclarar que dicha ley debe ser comprendida e interpretada en su integralidad, junto con el Decreto que la reglamenta, los documentos técnicos que la acompañan, los actos administrativos que la ejecutan, los pronunciamientos judiciales en diversas instancias y los extensos debates legislativos y audiencias públicas que moldearon el criterio que el texto original pretendió plasmar a partir del consenso de los representantes.
Bajo esta lectura integral, la ley ya era diáfana: la finalidad protectora abarca los cuerpos glaciares que constituyen reservas estratégicas de recursos hídricos, y no cualquier masa de hielo. El IANIGLA, el instituto dependiente del CONICET encargado del Inventario Nacional de Glaciares ordenado por la mencionada ley, definió como reservas estratégicas a todo recurso escaso, actual o potencialmente vital para el desenvolvimiento de la actividad económica o para el sostenimiento de la calidad de vida de una nación. En lo que respecta a los recursos hídricos, particularmente los sólidos, “reserva estratégica” alude a la capacidad de regulación de largo plazo: la acumulación de agua en años de abundancia y su liberación en épocas de carestía.
Conforme a la normativa original y sus disposiciones concordantes, el sector glaciar está conformado por glaciares cubiertos y descubiertos, mientras que el ámbito periglaciar incluye los glaciares de escombros, todos aquellos iguales o superiores a 0,01 kilómetros cuadrados, es decir, una hectárea. El Inventario Nacional se estructura en tres niveles, tal como se describen en los artículos correspondientes del Anexo I del Decreto Reglamentario. El primer nivel apunta a la identificación, mapeo y caracterización de los glaciares y geoformas periglaciares, correspondiendo a los niveles siguientes estudios más pormenorizados sobre cuerpos de hielo seleccionados.
La valoración acerca de los impactos de las diversas actividades consideradas prohibidas, su mérito y conveniencia, deben ser analizadas a partir de los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, para lo cual están facultadas las autoridades competentes, no así el propio IANIGLA ni la autoridad de aplicación nacional. El Inventario Nacional tampoco determina la significancia hidrológica de los glaciares como reserva estratégica. Tal como ha sido descrito, este inventario solo estudia en profundidad un conjunto de cuerpos glaciares. Puede indicar su aporte a las cuencas que los sustentan, pero no puede ni podría evaluar hidrológica y ambientalmente su relevancia para dichas cuencas. Esa prerrogativa fue, y siempre será, de las autoridades jurisdiccionales o interjurisdiccionales en el caso de cuencas con esa naturaleza.
Esta división de competencias resulta clara de acuerdo con lo establecido en la propia Ley de Glaciares y normas concordantes como la Ley General del Ambiente. No obstante, si aún persistieran dudas al respecto, el asunto ha sido ampliamente tratado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través de diversos fallos, del mismo modo que la aparente contradicción entre protección ambiental y progreso.
¿Qué aporta entonces la reforma sancionada? Contradicción, incertidumbre y riesgo de conflictos judiciales. Nada novedoso respecto del recorrido de la ley original hasta la actualidad; por el contrario, una serie de obviedades, confusiones y potenciales colisiones con el entramado normativo vigente que seguramente terminarán dirimiéndose en sede judicial.
La enorme cantidad de inscriptos en la audiencia convocada por la Cámara de Diputados de la Nación debería convocar a la reflexión a los representantes del Pueblo y a todos los involucrados en el debate. Más allá de los argumentos esgrimidos y de la sustanciación de la audiencia en sí misma, más de cien mil personas pretendiendo ser escuchadas en la Casa de las Leyes da cuenta del interés que despierta la temática y de la demanda popular de participación en asuntos que la sociedad en general considera relevantes. Sin demagogia alguna, resulta saludable en todo caso aproximarse a los intereses que se pretenden representar y explicitarlos.
Como en la alegoría de la caverna de Platón, discutimos sobre sombras. ¿Cuánto presupuesto se destinó a la Ley de Glaciares y su inventario? Muy poco, casi nada. Tres millones cuatrocientos dos mil novecientos pesos al inicio de las tareas del Inventario Nacional de Glaciares. Luego, de acuerdo con la información pública que brinda la Oficina Nacional de Presupuesto a través de su sitio web, desde 2016 hasta la fecha, el inventario y la ley en general carecieron de crédito presupuestario. La única excepción fue el año 2018, cuando se creó un programa presupuestario específico y se le otorgó un crédito inicial de un millón setecientos mil pesos: menos de la mitad de la asignación nominal previa años antes. De ese crédito inicial solo se devengaron trescientos mil pesos, apenas el 17,6 por ciento. A partir de aquel año, el programa presupuestario se mantuvo, así como también las metas físicas, pero no hubo asignación específica de crédito.
El texto de la reforma tampoco aporta —quizás— la única certidumbre que se necesita, la presupuestaria. ¿O acaso pretenden que los trabajos los costeen las provincias?
De esta manera, ni el texto original ni la modificación sancionada por el Congreso modifican la realidad de los hechos: si no se avanza en los estudios necesarios, no se puede determinar qué cuerpos glaciares ofician como reservas hídricas. No es asunto de definiciones conceptuales ni de debates teóricos. Es práctico. Se requiere conocer la realidad para calificar a los glaciares y las cuencas que los sustentan. Se necesita conocer para evaluar impactos. En el tiempo transcurrido desde la aplicación efectiva de la ley original, poco ha hecho Nación, las jurisdicciones y los particulares interesados por determinar a través de métodos válidos la calidad de reservas hídricas estratégicas de los cuerpos glaciares.
Sin saber verdaderamente sobre qué estamos debatiendo y por qué lo hacemos, continuaremos discutiendo sobre sombras, como los prisioneros encadenados en el fondo de la caverna platónica. La sociedad ha hablado, y su voz, expresada masivamente, exige transparencia, participación y, sobre todo, conocimiento cierto de aquello que se protege o se arriesga a perder.
